LA GUIA ESTRATÉGICA DE LA ADMINISTRACIÓN BIDEN (Marzo de 2021): CONCEPTOS Y PRIORIDADES
LA GUÍA ESTRATEGICA DE SEGURIDAD INTERNACIONAL
DE LA ADMINISTRACIÓN BIDEN (Marzo de 2021):
Conceptos y prioridades
Diego Cardona Cardona
PhD, Analista Internacional
mundo.diegocardona@gmail.com
Con la llegada de la administración Biden en Enero ha entrado un poco de aire fresco en el ambiente general de relacionamiento de EEUU con el mundo. Sin embargo, algunos analistas ingenuos esperaban al parecer un cambio radical hacia una especie de Arcadia mundial, en la cual el determinante exclusivo de la administración fueran las normas de la seguridad humana. Pero, por razones imperativas de consenso interno en los EEUU, y por la situación internacional en general, las posiciones de la administración Biden en estas materias, debían tomar en consideración múltiples factores.
Lo primero que llama la atención es que, luego de las medidas urgentes contra el Covid y de algunas estrategias parciales (migraciones, reactivación económica, regreso a algunos foros internacionales), la primera estrategia integral en ser publicada se refiere a los grandes temas de la seguridad. La publicación, directamente de la Casa Blanca, tiene un curioso nombre: Interim National Security Strategic Guidance (March 2021). La administración Biden no ha querido esperar a los tiempos que son usuales en este tipo de estrategias (por lo menos un año en el proceso de consensos), y por ello ha decidido expedir una estrategia “interina”. Quizás lo que ha hecho es adelantar las grandes líneas en esta materia, profundamente relacionada con la política exterior, en especial para reorientar a la brevedad las pautas operativas estándar de las autoridades implicadas.
No olvidemos que esta orientación estratégica, pese a su denominación (Nacional) siendo como es, proveniente de la Casa Blanca, es sin duda un producto del Consejo Nacional de Seguridad (National Security Council), que depende de la Casa Blanca y que aglutina una importante representación interministerial, a más de múltiples Agencias de diverso orden de la Administración. Su Agenda, como es sabido es eminentemente internacional. La Orientación Estratégica es pues, el documento programático por excelencia de comienzos de la administración Biden. No olvidemos tampoco que quien preside el Consejo es el Presidente, y en las ocasiones en las cuales él no está presente, preside la persona que ejerce la Vicepresidencia. Así ha sido en los últimos 30 años. Por ello, el documento tiene una importancia capital, máxime que las estrategias de Política Exterior y Defensa aún no han aparecido y tardarán seguramente varios meses, mientras se producen cambios de personal responsable a varios niveles.
Los principios fundamentales de orientación Estratégica:
Salta a la vista para los conocedores de los debates en política internacional, que la orientación de la administración Biden en esta materia, es una combinación de dos tendencias conceptuales:
En primer lugar, un regreso a las grandes tendencias de la Teoría de la Interdependencia, que definió grandes orientaciones de la política del país en los años setenta y ochenta. Es por supuesto, una tendencia muy diversa a la promovida por Steve Bannon, siguiendo al internacionalista John Mearshimer, y desarrollada por la administración Trump (una forma extrema del llamado “Neo-realismo”). Para los seguidores de la Interdependencia, de lo que se trata es del reconocimiento de que la economía y la diplomacia ocupan un lugar preponderante en las relaciones con otros actores mundiales; la fuerza y los conflictos no serían la alternativa preferida, salvo cuando se es atacado. Pero eso no quiere decir que no se contemple su uso para promover equilibrios o aprovechar situaciones de desequilibrio.
Lo anterior va aunado a la convicción de que la estabilidad global (y por ende nacional) pasa también por el fortalecimiento del sistema mundial como un todo, y no solo por el incremento de los propios factores de poder nacional. De lo que se trata es de liderar y sustentar un sistema internacional estable y abierto, con fuertes alianzas democráticas, asociaciones, e instituciones multilaterales.
En ese sentido, fortalecer el sistema de Naciones Unidas y sus múltiples organizaciones, es central. También la idea de que ciertos regímenes internacionales deben ser implementados y fortalecidos: en materia ambiental, en control de armamentos y si es posible en desarme; sin olvidar grandes consensos estratégicos, y la economía mediante reglas de juego claras y tan transparentes como sea posible.
Pero no se trata solo del estímulo a las Organizaciones Internacionales per se. Es más que eso: se trata igualmente del reconocimiento a su rol como instrumento de poder nacional. Por eso se habla de la necesidad de reasumir el liderazgo en instituciones multilaterales: “En un mundo de rivalidad cada vez más profunda, no cederemos en este terreno vital”, dice una importante frase de la Guía Estratégica.
Ese fortalecimiento implica también un reordenamiento de las alianzas con países afines. Al decir que EEUU “está de regreso”, en especial con instrumentos diplomáticos y económicos (que no excluyen los militares, pero los relativizan a situaciones límite), se está insistiendo en uno de los presupuestos básicos de la Interdependencia. En ese sentido, se postula el liderazgo con prioridades diferentes a la confrontación, por lo menos en primera instancia.
No se trata de ingenuidad; por el contrario, es un instrumento hábil para ganar consensos, sin desconocer las grandes fuentes de tensión internacional desde la perspectiva de los EEUU.
Pero la Guía Estratégica de la administración Biden tiene otro fundamento, a saber: los avances en materia de seguridad humana durante los últimos 40 años y un énfasis importante en los temas de democracia y derechos humanos. Pareciera incidir en este proceso, la convicción doctrinaria a la par de las presiones del electorado del partido demócrata.
La convicción es que el documento asume que la democracia y nó el autoritarismo es el mejor sistema no solo para EEUU sino para el mundo. El mensaje sobre las amenazas en el mundo está expresando también, de manera clara, un mensaje interno. Por ello, no puede descartarse que, para promover los consensos internos, EEUU pueda involucrarse en la administración Biden, en operaciones externas de presión e incluso intervención, sobre la base “de defensa de la democracia y de los derechos humanos”.
Por otra parte, encontramos la presión de muchas ONGs en la materia, animadas por miembros del ala izquierda del Partido Demócrata. Exactamente lo contrario de una de las tendencias de la administración Trump. En este tema, Biden seguramente descubrirá que es difícil estructurar las relaciones de EEUU con el mundo, basado exclusivamente en estos principios, cuya importancia no puede negarse.
La experiencia triste de la política de EEUU sobre el Medio Oriente en el período Obama, en especial con Hillary Clinton como Secretaria de Estado, es diciente: se promovió e impulsó la “primavera árabe” sobre la base de que dichos países escogerían de manera “natural” regímenes calcados de la democracia occidental. Lo que no sabían era que, frente a vacíos de poder, los extremistas islámicos eran los mejor preparados (y en ocasiones los únicos) para asumir el control de países y regiones del gran Medio Oriente. El crecimiento desaforado del fundamentalismo islámico (Al Qaeda y Estado Islámico) fue la consecuencia de una política bien intencionada, pero que desconocía las particularidades de la región del Medio Oriente.
Tanto es así que EEUU corrigió el enfoque después de los hechos de Bengazi. No hacerlo por ser recalcitrante en los principios de democracia y derechos humanos, hubiera obligado a EEUU a romper relaciones no solo con todo el gran Medio Oriente, sino también con la casi totalidad de Asia, con la excepción de India y Japón, dos ejemplos de alto desarrollo democrático a lo Occidental.
Los grandes temas:
En cuanto a los grandes temas estratégicos, encontramos varias tendencias en el documento comentado:
1) Se manifiesta que China es el único país que puede oponerse a la visión de los EEUU a nivel global. Ello, sin desconocer el rol importante de Rusia en armamentos nucleares y otras tecnologías. Con estos dos países, se concibe una especie de “estabilidad estratégica”, con algunas áreas de competencia y otras de colaboración tales como nuevas tecnologías, sistemas 5G, flujos de información, y computadoras cuánticas.
Reconoce la Guía Estratégica que EEUU debe "también contender con la realidad de que la distribución del poder en el mundo está cambiando y genera nuevas amenazas". En forma implícita la Casa Blanca confiesa que no existe el orden unipolar que algunos autores describían para comienzos del siglo XXI, y describe a China como "el único competidor potencialmente capaz de combinar su poder económico, diplomático, militar y tecnológico para emprender un desafío sostenido”.
Sin embargo, se establecen cinco grandes temas globales en los cuales se espera un alto grado de cooperación no solo con China sino también con Rusia: estabilidad estratégica, cambio climático, seguridad global en salud, y no proliferación nuclear, e incluso geopolítica en ciberseguridad..
2) En los temas transversales, los grandes retos de la época serían la pandemia Covid, las tecnologías de punta, la economía, los consensos internos en EEUU, la cuarta revolución industrial, el cambio climático, sin olvidar la proliferación nuclear. El documento trae una referencia clara a las amenazas no convencionales y transfronterizas que “deben ser afrontadas con acciones colectivas". Esa referencia comienza con el cambio climático, pero incluye la ciber-seguridad, las epidemias, y las causas de las migraciones internacionales, entre otras.
Lo anterior no implica olvidar las amenazas asimétricas provenientes de diversos actores. En efecto, se indica que “Nuestra más solemne obligación es proteger la seguridad del pueblo americano. Esto requiere afrontar los retos no solo de las grandes potencias y los adversarios regionales, sino también provenientes de actores no estatales violentos y extremistas, y de amenazas como el cambio climático, enfermedades infecciosas, ciberataques y desinformación que no respeta las fronteras nacionales”.
3) La administración Biden considera que alianzas macro-regionales como la OTAN son esenciales. Igualmente, alianzas políticas y económicas con los países del continente americano “en especial México y Canadá”. Y en general, alianzas con países que comparten la visión democracia-derechos humanos preconizada por la administración.
4) Se menciona igualmente la importancia de la inteligencia artificial y la computación cuántica, que "pueden reconfigurar todo, desde el equilibrio económico y militar entre los Estados hasta el futuro laboral, la riqueza y la desigualdad en su seno".
5) Frente a Rusia y China también se habla de la necesidad de un trabajo con el Congreso, para facilitar el marco legal que impulse el desarrollo de tecnologías y capacidades que determinarán la ventaja militar y de seguridad nacional en el futuro.
En otros temas, la Guía Estratégica habla de la necesidad de promover un acomodamiento entre Irán y Arabia Saudita en el devastado Yemen; pero pareciera que la dupla Biden/Harris en materia nuclear y de las nuevas tecnologías, prefiere el uso de la diplomacia con Rusia y China, mientras que estaría optando por dejar abierta la posibilidad de la disuasión bélica en las zonas periféricas. La posible actividad rusa detrás de bambalinas en el proceso electoral de 2020, a favor de Trump (ver el informe de inteligencia desclasificado en Marzo 15), podría encontrar algunas medidas de retorsión en lo político y lo económico, pero difícilmente en lo militar.
En cuanto a otras prioridades Estatales y Regionales, se habla de la necesidad de involucrarse más en Alianzas diversas, con señalamiento de prioridades claras:
- Fortalecimiento y modernización de la OTAN.
- Fortalecimiento de las alianzas con Australia, Japón, Corea del sur.
- Igualmente, en la región Indo-Pacífica, alianza estructural con miembros de la ASEAN, en especial Nueva Zelanda, Singapur, Vietnam; y también la India.
- Solidez de las alianzas del Hemisferio Occidental, en especial con Canadá y México.
- En cuanto al tema de los valores importantes para Occidente: Se habla de que no habrá “cheques en blanco” en Medio Oriente. Y, apoyo a la desescalada de tensiones en la región, lo cual implica la disminución anunciada del apoyo a operaciones militares en Yemen.
6) Se indica expresamente que la presencia de EEUU será más robusta en la región Indo-Pacífica y Europa. Mientras tanto, se mantendría la actual tendencia en el Gran Medio Oriente, en especial frente a posibles agresiones de Irán. Un hecho interesante es optar por la expresión “Región Indopacífica”, de preferencia a la tradicional de “Cuenca del Pacífico”. El tema de fondo es no solo promover el involucramiento de India en las grandes alianzas de la región, sino también la tentativa por disminuir el rol de China en el lado oriental del Gran Pacífico.
7) En las llamadas “zonas grises”, la prioridad sería mantener ventajas en operaciones de fuerzas especiales para respuesta a las crisis, y priorizar la lucha antiterrorista y la guerra no convencional.
8) Lo anterior sería solo una parte de lo que la administración Biden percibe como la necesaria “modernización” de las capacidades del país en general, sin olvidar el sector militar. Todo ello enmarcado en un esfuerzo redoblado en ciencia y tecnología, incluyendo tecnologías computacionales y manufacturas de punta a nivel doméstico, como una manera de estimular objetivos estratégicos nacionales, incluyendo económicos, de salud, biotecnología, energía, clima, y aspectos relacionados con la seguridad nacional.
9) Pero no hay que olvidar que existe un tema que atraviesa con varias menciones la Guía Estratégica. Se trata de la necesidad de “revitalizar la democracia en el mundo”. Esta mención reiterativa sería algo así como el mascarón de proa del discurso exterior (e interior) de los próximos años de la administración Biden. Esa referencia continua permite avizorar presiones diplomáticas, económicas, e incluso de otro orden en el relacionamiento con algunos países.
El matiz necesario de auto-contención, está dado por la frase: “Pero el uso de la fuerza militar debe ser el último recurso, no el primero; los instrumentos preferenciales de la Política Exterior de EEUU deben ser la diplomacia, el desarrollo y la instrumentación económica”.
10) ¿Y qué decir de América Latina?: De la Guía Estratégica quedarían claras varias tendencias:
- La región sería una de las prioridades, pero no la más importante. Dentro de ella, México, como era de esperar por su vecindad, ocupa el lugar preferencial (junto con Canadá). Recordemos que desde la administración Bush-hijo, los dos países están incluidos en la “homeland security” de los EEUU, al igual que el Canal de Panamá.
- Un rasero posible para las relaciones con los países de la región pareciera ser el respeto por las reglas de juego de la democracia en cada país, así como por las normas de seguridad humana. Los países de la región en los cuales existan alteraciones de la democracia o de los derechos humanos, tendrán seguramente dificultades con la administración Biden.
- Algunos temas tradicionales tales como migraciones, seguridad, o drogas se perciben como muy importantes, por lo que se percibe como su capacidad desestabilizadora. Puede haber aperturas selectivas en migraciones, una presencia de algunas formas de la seguridad humana y no solo de la “nacional”; y quizás un espacio para formas de “seguridad regional”. Pero en los temas relacionados con las drogas, no es claro que la administración tenga espacios para innovaciones conceptuales importantes.
- Finalmente, es difícil prever si puede haber intervenciones en América Latina o el Caribe en los próximos cuatro años. Si se juzga por la insistencia en el tema de la “democracia”, probablemente la administración ejerza presión en parte del vecindario del Gran Caribe. Pero, por otra parte, una intervención en la región, salvo que sea puntual y de muy corta duración, no implica a mediano o largo plazo los mismos consensos de otras zonas conflictivas del mundo en las cuales se juega el destino estratégico: para el caso, el Gran Medio Oriente, o las actividades probables de “contención en la región IndoPacífica. No así en América Latina, salvo algún caso agudo o una ventana de oportunidad puntual.
Es posible que una vez se produzca la ratificación de todos los Ministros y se diseñen los necesarios cambios para fortalecer de nuevo al Departamento de Estado, podamos conocer una estrategia integral de política exterior, que muy seguramente será compatible con las grandes líneas de la “Estrategia” de seguridad. De suceder, será probablemente en el verano o el otoño de 2021.